A iniciativa de leis pelo Legislativo, ao contrário do que nos possa parecer, não é algo original deste Poder. Trata-se de uma conquista histórica. Premissa que se traduz nos ensinamentos do constitucionalista José Afonso da Silva, amparado na afirmação de Woodrows Wilson, de que “passaram-se muitas gerações antes de supor-se tivesse o parlamento algo a ver com as leis, senão dar-lhes assentimento ou retirá-lo quando novas leis lhe eram submetidas pelo rei”.No Brasil, entretanto, a possibilidade de iniciativa parlamentar vigora desde a primeira (1924) até a atual Constituição Federal (1988), embora com razoáveis alterações. E assim, chegou-se ao reconhecimento formal de iniciativa tanto do Executivo como do Legislativo, inserido no art. 61 da Constituição vigente.
Ocorre que o exercício dessa prerrogativa parlamentar esbarra em algumas condições, que não raras vezes são encaradas como obstáculos jurídicos, impeditivos da iniciativa de leis. E desses, destacamos a criação de despesas que tais normas podem ocasionar ao Poder Executivo. Ou seja, o parlamentar não pode apresentar proposição que crie despesa ao Executivo, sob pena de ter declarada a sua inconstitucionalidade.
E essa concepção tem, em várias ocasiões, engessado a iniciativa parlamentar, servindo de fundamento para embasar diversos vetos de Chefe do Executivo a projetos dessa natureza, ou, antes disso, considerados inconstitucionais internamente, quando das análises nas comissões de justiça ou nos respectivos plenários.
Porém, é uma interpretação equivocada, que ignora injustificadamente os estudos doutrinários e decisões judiciais sobre o tema. Decisões emanadas, inclusive, do próprio Supremo Tribunal Federal, que reiteradamente tem decidido sobre essa questão, afastando a interpretação incondicional de que qualquer proposição que ocasione despesa ao Executivo reveste-se de inconstitucionalidade. Tendência que se observa em recente julgamento de ação judicial: “não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação de iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no art. 61 da Constituição do Brasil – matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Não se pode ampliar aquele rol, para abranger toda e qualquer situação que crie despesa para o Estado-membro, em especial quando a lei prospere em benefício da coletividade” (ADIN 3394-8. Min. Eros Graus).
Decisão esta que faz menções a outras manifestações de ministros desse órgão maior do Poder Judiciário brasileiro: “a Assembléia pode até criar despesa num projeto que não seja de iniciativa exclusive do Poder Executivo; ela não pode é alterar o orçamento. (...) A síntese da inicial é esta: não pode haver aumento de despesa em projeto do Poder Legislativo. Na Constituição não está escrito isso. Não pode haver aumento de despesa por emenda a projeto do Poder Executivo” (ADI 2072/MC. Min. Octávio Gallotti).
É bem verdade que o sentido da incidência da despesa deve ser analisado diante do caso concreto. Há situações de fácil identificação, como, por exemplo, em projeto que visa criar um órgão público na Administração, ou aumentar o número de cargos públicos a projeto de iniciativa do Executivo. Por outro lado, não se poder afirmar que haverá aumento de despesa em projeto que obriga o executivo a divulgar, em cartaz, campanha contra o fumo, ou exigir ao Estado exames gratuitos de DNA em pessoas pobres; ou, ainda, em proposições que, criando despesa, prevê sua execução para o orçamento seguinte, já que “a falta de previsão orçamentária, conforme precedente do STF (RTJ 137/1067), é obstáculo ao cumprimento da Lei no mesmo exercício, mas, não, no subseqüente". (ADI 1.243-MC. Min. Sydney Sanches).
São manifestações do STF que valorizam, e defendem, a iniciativa parlamentar nesse aspecto, pois, “se se entender que qualquer dispositivo que interfira no orçamento fere a iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo para lei orçamentária, não será possível legislar, sem essa iniciativa, a respeito de qualquer matéria – assim, por exemplo, pensão especial, doação ou remissão – que tenha reflexo no orçamento” (ADI 2072/MC. Min. Octávio Gallotti).
Com base em estudos de Carlos Maximiliano (Hermenêutica da Constituição), o Tribunal de Justiça de Rondônia, resume uma tendência do STF - embora sem unanimidade – sobre o papel a ser adotado pelos magistrados – e não só por eles – quando envolvidos na questão de interpretação de inconstitucionalidade de leis. Devendo seguir duas regras: “a primeira é que não sendo evidente a inconstitucionalidade, havendo dúvida ou a possibilidade de razoavelmente se considerar a norma como válida, deve o órgão competente abster-se da declaração de inconstitucionalidade; e a segunda, que havendo alguma interpretação possível que permita afirmar-se a compatibilidade da norma com a Constituição, em meio a outras que carreavam para ela um juízo de invalidade, deve o interprete optar pela interpretação legitimadora, mantendo o preceito em vigor”.
A conclusão que se ressalta é a possibilidade do Legislativo legislar, principalmente quando a lei objetiva beneficiar o bem estar da comunidade, mesmo que tudo nos possa parecer tão redundante.
Walmir Moura Brelaz
Advogado. Assessor jurídico do dep. Carlos Martins
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